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mardi 20 février 2018

Près de 150 milliards d'euros consacrés à l'éducation en 2016 : 6,7 % du PIB (MEN-DEPP)

Auteurs : Jean-Pierre Dalous, Jean-Goulven Le Gac, Aline Landreau
Note d'information, n° 17.32
12.2017



En 2016, la dépense intérieure d’éducation (DIE), qui mesure l’effort consenti par la Nation pour le fonctionnement et le développement du système éducatif de la métropole et des DOM, est estimée à 149,9 milliards d’euros (Md€). La DIE se répartit entre le premier degré pour 43,3 Md€ (28,9 %), le second degré pour 58,7 Md€ (39,2 %) et l’enseignement supérieur pour 30,3 Md€ (20,2 %) ; le reste finance la formation continue et extrascolaire à hauteur de 17,5 Md€ (11,7 %) (L’enseignement extrascolaire comprend notamment les activités des conservatoires municipaux et des autres établissements dispensant de l’éducation non formelle [c’est-à-dire qui ne délivre pas de diplômes ou de certifications reconnus nationalement]).

6,7 % du PIB en 2016

Depuis 1980, la dépense intérieure d'éducation est orientée à la hausse. Après des années de croissance soutenue (+ 3,1 % par an en moyenne de 1980 à 1996 en prix constants), la hausse est ralentie depuis 1997 (+ 0,9 % en moyenne annuelle).

La crise de 2008-2009 n’a pas affecté immédiatement les dépenses d’éducation qui ont crû en 2009 de 2,9 %. En revanche, de 2010 à 2012, avec la politique de maîtrise des dépenses budgétaires, la DIE décroît (- 0,4 % puis - 0,7 %). À partir de 2013, elle reprend une croissance modérée (+ 1,5 % en 2013, + 0,9 % en 2014, stable en 2015 et + 1,1 % en 2016) : cette croissance est notamment soutenue par celle du budget de l’État dédié à l’enseignement scolaire, qui augmente de 1,6 % en 2016 (Les budgets consacrés à l’enseignement scolaire correspondent aux programmes de la Mission interministérielle de l’enseignement scolaire [MIES]).

La part de la DIE dans le PIB atteint son point haut en 1996, à 7,7 %, et décroît lentement ensuite pendant une dizaine d’années. Depuis 2006, elle se maintient entre 6,7 % et 6,8 %, avec une petite remontée lors de la crise de 2009-2010.


1. Évolution de la dépense intérieure d'éducation (DIE) et de sa part dans le PIB

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8 480 euros en moyenne par an pour un élève ou un étudiant

La dépense par élève ou étudiant s’élève à 8 480 euros en 2016, en hausse de 40 euros par rapport à 2015 et 400 euros par rapport à 2006.

L’évolution de la dépense par élève ou étudiant résulte de celles de la DIE et des effectifs. Elle dépend beaucoup du niveau d’enseignement.

Après une baisse de 2006 à 2008, le premier degré voit sa DIE augmenter de façon continue, ayant été relativement protégé de la politique de maîtrise budgétaire. Comme les effectifs ont peu évolué, la dépense par élève croît de 9,6 % sur la période 2006-2016, pour atteindre 6 300 euros en 2016. On note une accélération en 2013, liée à la revalorisation des personnels de catégorie C. En 2014, la mise en œuvre des revalorisations salariales (notamment l’indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves – ISAE) ne s’est pas traduite par une hausse importante de la DIE. À la même période, en effet, les recrutements de jeunes enseignants, titulaires ou contractuels, ont été particulièrement nombreux. Ces enseignants débutants ont remplacé des départs à la retraite de personnels dont les rémunérations de fin de carrière étaient plus élevées, ce qui a freiné la progression de la masse salariale totale.

La DIE du second degré connaît une évolution contrastée : dans le premier cycle, elle augmente de 1,9 % au cours de la période 2006-2016. Après une baisse en 2015, elle repart à la hausse en 2016 (+ 0,9 % par rapport à 2015). Les effectifs d’élèves stagnent dans le premier cycle depuis 2013. La dépense moyenne par élève reste stable entre 2013 et 2015 et se redresse en 2016 pour atteindre 8 580 euros. De son côté, la DIE du second cycle a légèrement reculé au total (- 0,2 %) entre 2006 et 2016. Mais sur la période récente, après une période de trois ans de stabilité, elle connaît également une hausse en 2016 (+ 1,7 % par rapport à 2015). Les effectifs augmentent cependant plus vite que la DIE et en conséquence, la dépense moyenne par élève du second cycle est en léger recul depuis 2013 et s’élève à 10 990 euros en 2016.

La DIE de l’enseignement supérieur, qui a bénéficié à plusieurs reprises de mesures budgétaires exceptionnelles, augmente de façon quasiment ininterrompue entre 2006 et 2016 (+ 18,9 %). Après une baisse en 2015 (- 0,7 %), elle se redresse en 2016 (+ 1,2 %). Les effectifs, en légère baisse jusqu’en 2008, augmentent rapidement depuis, avec une accélération depuis deux ans (+ 2,0 % en 2015 et + 2,4 % en 2016). Ainsi, le coût par étudiant, après une forte hausse de 2006 à 2009 (+ 11,0 %), suit une tendance à la baisse depuis (- 0,8 % en moyenne annuelle), plus marquée les deux dernières années. Après avoir reculé de 2,7 % en 2015, pour atteindre 11 640 euros, la dépense moyenne par étudiant se replie à 11 510 euros en 2016 (- 1,1 %), son plus bas niveau depuis 2008.

2. Évolution comparée de la DIE, des effectifs et de la dépense par élève ou étudiant, base 100 en 2006 (en euros 2016)

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57 % des dépenses financées par l’État

Le financement initial de l’éducation est assuré en premier lieu par l’État (57,3 %). Ce poids s’explique par sa part prépondérante dans la prise en charge des rémunérations des personnels enseignants, de direction et administratifs et, dans une moindre mesure, de l’aide aux familles avec le versement des bourses.

Près des trois quarts de la dépense d’éducation de l’État sont consacrés à la rémunération des personnels, charges comprises (63,4 milliards d’euros) : 63,6 % pour le personnel enseignant et 10,2 % pour le personnel non enseignant.

Cette dépense est pourtant minorée dans les comptes car l’État verse aux établissements d’enseignement supérieur autonomes des subventions pour charges de service public qui sont comptées en dépenses de fonctionnement mais dont une part substantielle est consacrée en réalité à la rémunération des personnels par les établissements. Il en est de même avec le fonds de soutien aux activités périscolaires, versé aux communes pour le financement des nouveaux rythmes scolaires et dont une part sert à rémunérer du personnel. Une partie de la dépense comptée en fonctionnement couvre ainsi des frais de personnels.

3. Comparaison de la structure du financement initial de la DIE en 2006 et 2016 (en %)

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Cette prédominance du financement de l’État s’observe à tous les niveaux d’enseignement public et privé sous contrat, sauf pour les établissements privés du supérieur où 78,6 % du financement proviennent des ménages (frais de scolarité) et des entreprises.

La part du financement public (État et collectivités territoriales) est plus importante dans l’enseignement primaire et secondaire public que dans le privé subventionné. Dans le privé, les familles participent pour plus d’un quart de la dépense des établissements des premier et second degrés.

L’État joue un rôle particulièrement important dans le financement des universités et autres établissements d’enseignement supérieur publics où il représente 76,0 % de l’ensemble.

4. Répartition du financement des établissements publics et privés subventionnés selon l'origine en 2016 (en %)

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Les dépenses des communes : plus pour le personnel et moins pour l’investissement

Les collectivités territoriales sont les deuxièmes financeurs de la DIE, avec 35,6 milliards d’euros. Depuis 2006, leur contribution a augmenté de 3 points (passant de 20,7 % en 2006 à 23,7 % en 2016), en liaison avec la baisse de la part de l’État. Cette croissance résulte essentiellement des lois de décentralisation pour le second degré amorcée en 1984 et portant principalement, de 2006 à 2009, sur le transfert aux régions et aux départements de la gestion des adjoints techniques territoriaux des établissements d’enseignement (ATTEE) et de la part équivalente du forfait d’externat pour le secteur privé sous contrat.

Les collectivités territoriales prennent en charge les dépenses des personnels techniques et de service et la quasi-totalité des dépenses de fonctionnement et d’investissement. Elles gèrent en outre la restauration et l’hébergement ainsi que le transport scolaire.

À elles seules, les communes, en charge des écoles maternelles et élémentaires, financent 17,8 milliards d’euros, soit 11,9 % de la DIE. Les régions et les départements, en charge des lycées et collèges, participent respectivement pour 10,7 et 7 milliards d’euros correspondant à 7,1 % et 4,7 % de la DIE.

5. Évolution de la dépense d'éducation des collectivités territoriales depuis 2012 (en euros 2016)

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Contrairement aux régions et départements, le plus gros poste pour les communes est celui de la rémunération des personnels (9,4 milliards d’euros), qui constitue depuis 2014 plus de la moitié de leur dépense totale d’éducation. En effet, elles recrutent et rémunèrent les personnels municipaux qui interviennent dans les écoles : agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM), agents de service chargés de l'entretien, gardiens, cuisiniers, agents de salle de restauration, agents territoriaux d’animation et intervenants divers en langues, musique ou sports. Les besoins en personnel sont liés au nombre d’écoles et à l’encadrement des élèves et sont nettement plus importants que dans le second degré. Entre 2012 et 2016, la part des dépenses de personnel augmente nettement (+ 6 points), les communes ajustant la structure de leurs dépenses, compte tenu de la revalorisation des salaires des personnels de catégorie C et de la mise en place de la réforme des rythmes scolaires sur l’ensemble du territoire. Mais on constate dans le même temps un fort recul de l’investissement et au total, les dépenses d’éducation des communes diminuent depuis 2013, la hausse des rémunérations étant plus que compensée par une baisse de l’investissement. (On est ici en financement initial, les dépenses effectuées grâce au fonds de soutien sont comptées pour l’État. De plus, les dépenses des communes liées aux nouveaux rythmes scolaires sont sans doute sous-estimées, la présentation des comptes ne permettant pas toujours de les identifier).

Les dépenses d’éducation des départements sont à la baisse ces dernières années, et conservent une structure relativement stable. Les dépenses d’éducation des régions, en revanche, augmentent chaque année depuis 2012, en particulier leurs dépenses de fonctionnement ont crû de 31 % entre 2012 et 2016. Les compétences renforcées des régions dans la formation professionnelle continue et l’apprentissage expliquent en grande partie cette hausse.

 
DÉFINITIONS ET MÉTHODOLOGIE

Le Compte de l’éducation mesure l’effort monétaire que la collectivité nationale consacre au système éducatif. Il constitue un compte satellite de la comptabilité nationale et a un statut de compte économique permettant de rassembler et d’organiser, dans un cadre synthétique, l’ensemble des flux relatifs aux dépenses d’éducation et à leur financement.
Ces dépenses sont évaluées chaque année avec des méthodes, un champ et des concepts qui évoluent périodiquement. Ainsi en 2012 et 2013, la mesure de la formation continue, des dépenses des ménages et des communes a été revue. De même, le passage à la base 2010 de la comptabilité nationale, intégrant notamment Mayotte dans le champ, a été opéré. Ces modifications ainsi que celles apportées en 1999 (intégration des DOM) et en 2006 (passage à la LOLF) ont provoqué des ruptures dans les séries brutes. Pour permettre un suivi chronologique, les principales séries de données ont fait l’objet d’une rétropolation jusqu’en 1980.
Les résultats sont définitifs jusqu’en 2015, et provisoires pour 2016.

La dépense intérieure d’éducation (DIE) agrège toutes les dépenses effectuées par l’ensemble des agents économiques, pour les activités d’éducation : enseignement de tous niveaux, organisation du système éducatif (administration générale, orientation, documentation pédagogique et recherche sur l’éducation), restauration et hébergement, médecine scolaire, transports et dépenses demandées par les institutions (fournitures, livres, habillement).

La dépense moyenne d’éducation par élève ou étudiant pour l’année n est calculée en rapportant la DIE (à l’exclusion des activités de formation continue ou extrascolaires) aux effectifs d’élèves ou d’étudiants de l’année civile n calculés en prenant deux tiers des effectifs de l’année scolaire n-1/n et un tiers de ceux de l’année scolaire n/n+1.

Prix constants
Estimation utilisée dans cette Note d’information afin de corriger l’effet de la hausse des prix, permettant ainsi de suivre l’évolution « en volume » des dépenses d’éducation. Le déflateur utilisé est le prix du PIB.

Financement initial
L’approche retenue ici est celle du financement initial. Il existe des transferts entre les différentes unités de financement. Par exemple, les bourses d’études constituent un transfert entre l’État et les ménages. En financement initial, les bourses sont affectées à l’État qui les verse, déterminant la charge effectivement supportée par cette unité, tandis que les dépenses des ménages sont évaluées après déduction des bourses reçues.

Le forfait d’externat est une contribution de l’État aux dépenses de fonctionnement des classes sous contrat des établissements d’enseignement privé du second degré (Code de l'éducation - Article L442-9). Depuis la décentralisation, les départements et les régions en assurent la part correspondant aux compétences qui leur ont été transférées.


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