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vendredi 23 février 2018

Dépense d'éducation des collectivités territoriales : 35,7 milliards d'euros en 2016 (MEN-DEPP)

Auteur : Aline Landreau
Note d'information, n° 18.01
01.2018



Les collectivités territoriales (régions, départements et communes) ont consacré 35,7 milliards d’euros en 2016 à l’éducation, soit un peu moins d’un quart de la dépense intérieure d’éducation (DIE).

La contribution des communes et groupements de communes représente plus de la moitié de cette dépense (52 %), avec 18,5 milliards d’euros. Les départements ont dépensé 6,8 milliards d’euros (19 %) et 10,4 milliards d’euros ont été versés par les régions (29 %).

Les responsabilités et compétences des collectivités territoriales en matière d’éducation ont été accrues par les lois de décentralisation successives. En matière de dépenses, cet accroissement se fait nettement sentir jusqu’en 2009. Depuis, les dépenses des collectivités territoriales pour l’éducation sont plus stables. En 2016, elles sont au même niveau qu’en 2010.

Troisième volet de la réforme territoriale, la loi portant sur la Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe) promulguée le 7 août 2015, a confié de nouvelles compétences aux régions et redéfini les compétences attribuées à chaque collectivité territoriale.


Les collectivités territoriales supportent une part importante du financement de l’éducation. Elles sont les deuxièmes financeurs de la dépense intérieure d’éducation (DIE), après l’État. Le Compte de l’éducation de 2016 évalue leur part globale à 35,7 milliards d’euros, soit 23,8 % de la DIE. Les collectivités territoriales contribuent aux dépenses pour les activités d’enseignement, pour l’organisation du système éducatif comme l’administration générale ou l’orientation, pour les activités visant à favoriser ou accompagner la fréquentation des établissements scolaires : restauration et hébergement, médecine ou transports ; elles contribuent également à certaines dépenses de personnel et versent des participations aux établissements publics nationaux ainsi qu’aux établissements privés sous contrat d’enseignement (via le forfait communal versé depuis 1960 par les communes aux écoles primaires privées ou le forfait d’externat versé depuis 2007 par les régions et les départements aux lycées et collèges de l’enseignement privé).

À elles seules, les communes financent 12,3 % de la DIE, soit une dépense de 18,5 milliards d’euros. Les régions et les départements participent respectivement à 6,9 % et 4,5 % de la DIE, correspondant à une enveloppe de 10,4 et 6,8 milliards d’euros.

1. Dépense d'éducation des collectivités territoriales en 2016 (1) (en milliards d'euros)

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De 2006 à 2009, la dépense d’éducation des collectivités territoriales a fortement augmenté (+ 4,9 milliards d’euros), avec notamment le transfert aux régions et départements de la gestion de 90 000 adjoints techniques territoriaux des établissements d’enseignement du second degré (ATTEE) qui s’est étalé sur quatre ans, et les nouvelles compétences des régions en matière de formations sanitaires et sociales. Dans les années qui suivent, les dépenses se replient légèrement puis se stabilisent. Au total, entre 2006 et 2016, alors que la DIE a augmenté de 7 %, la dépense des collectivités territoriales pour l’éducation a connu une hausse de près de 13 %.

2. Évolution de la dépense d'éducation des collectivités territoriales (en milliards d'euros, aux prix 2016)

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Les régions consacrent près de 5 milliards d’euros aux lycées

Les régions ont la responsabilité des lycées, de la formation professionnelle (y compris les formations paramédicales) et de l’apprentissage.

Leur dépense pour l’éducation s’élève à 10,4 milliards d’euros en 2016, dont 57 % sont affectés au fonctionnement (6 milliards d’euros), tandis que l’investissement s’élève à 2,6 milliards d’euros et la dépense de personnel à 1,8 milliard d’euros.

Les lycées représentent le premier poste de dépense : depuis 1986, les régions en financent la construction et l’équipement ainsi que l’entretien et le fonctionnement, y compris pour les établissements d’enseignement agricole, les établissements d’éducation spéciale et les lycées professionnels maritimes. Elles sont également responsables du recrutement et de la gestion, notamment de la rémunération, des personnels techniques de ces établissements (les ATTEE), l’État payant les personnels enseignants, d’encadrement, administratifs et de vie scolaire. Les dépenses des régions pour les lycées s’élèvent à près de 5 milliards d’euros en 2016, dont 42,6 % pour l’investissement.

Les régions financent aussi certains établissements d’enseignement supérieur, à hauteur de 1,3 milliard d’euros. En effet, de par leurs compétences, elles assurent le financement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales pour un montant de 913 millions d’euros, le reste de la dépense étant pour les universités et autres établissements d’enseignement supérieur.
Les régions définissent et mettent en œuvre depuis 1983 la politique de formation professionnelle continue et d’apprentissage. Leurs compétences ont été renforcées en 2005, puis en 2015. En 2016, elles ont débloqué près de 2 milliards d’euros pour la formation professionnelle continue, et 1,5 milliard pour l’apprentissage (tous niveaux confondus).

Enfin, les régions ont des politiques diverses d’accompagnement concernant les livres et fournitures scolaires, que ce soit sous forme de subventions aux établissements ou d’aides aux familles. Il est impossible de mesurer leur effort financier à ce sujet, les données des comptes disponibles ne donnant pas de telles précisions. De la même façon, on ne peut isoler les montants des aides aux transports scolaires, le financement de la médecine scolaire, de la restauration scolaire ou de l’orientation.

3. La dépense d'éducation des régions par activité, établissement et nature de dépenses en 2016 (en millions d'euros)

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Les départements dépensent 4,4 milliards d’euros pour les collèges

Les départements ont la responsabilité des collèges et d’activités annexes comme le transport scolaire, jusqu'en 2017.

Les départements ont dépensé pour l’éducation 6,8 milliards d’euros en 2016. La dépense de fonctionnement représente plus de la moitié avec 3,6 milliards d’euros. Depuis 2010, fin du transfert des personnels ATTEE, la structure de la dépense des départements évolue sensiblement : le poids du fonctionnement augmente chaque année, de 46,7 % en 2010 à 52,5 % en 2016 au détriment de la dépense d’investissement dont la part a reculé de 6,6 points, tandis que le poids de la dépense de personnel est relativement stable (de l’ordre de 20 %).
En matière d’investissement, les départements assurent le financement des opérations de construction, de reconstruction, d’extension et de grosses réparations des collèges, soit 1,7 milliard d’euros en 2016. Comme les régions pour les lycées, depuis 1986, ils assument les dépenses d’entretien et de fonctionnement (accueil, restauration, hébergement), à l'exception des dépenses pédagogiques et des salaires des personnels enseignants, de direction, administratifs et de vie scolaire. Ils sont responsables du recrutement, de la gestion et de la rémunération des personnels de soutien des collèges : les ATTEE (agents d’accueil ou d’entretien, cuisiniers, magasiniers, agents polyvalents).

Par ailleurs, les départements financent le transport scolaire, compétence acquise à la rentrée 1984, qui représente 27,1 % de leurs dépenses d’éducation en 2016, soit plus de 1,8 milliard d’euros. Ils ont la responsabilité de la politique des transports scolaires, de leur fonctionnement et de leur organisation hors périmètre de transports urbains, et ce quel que soit le niveau d’enseignement. Ils choisissent le mode d’exploitation et la définition des tarifs, y compris le taux de participation des familles. La loi NOTRe a transféré cette compétence aux régions à partir du 1er septembre 2017. Des délégations de compétence sont néanmoins possibles. Les transports scolaires de la région Île-de-France sont pris en charge par le Syndicat des transports d’Île-de-France (STIF), qui peut déléguer ses attributions aux départements de sa région.

Les dépenses des départements pour l’hébergement, la restauration, l’orientation ou la médecine scolaire ne peuvent être évaluées isolément, les données des comptes financiers ne donnant pas ce niveau de précision. On les évalue globalement à 303 millions d’euros en 2016.

4. La dépense d'éducation des départements par activité, établissement et nature de dépenses en 2016 (en millions d'euros)

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Pour les communes, la charge financière des écoles s’élève à 12 milliards d’euros

Parmi les collectivités territoriales, ce sont les communes, en charge des écoles maternelles et élémentaires, qui dépensent le plus pour l’éducation, avec 18,5 milliards d’euros, soit 51,7 % de la dépense d’éducation des collectivités territoriales. Contrairement aux régions et départements, le plus gros poste pour les communes est celui de la rémunération des personnels avec 9,4 milliards d’euros, soit plus de la moitié de la dépense totale. En effet, elles recrutent et rémunèrent les personnels municipaux qui interviennent dans les écoles : agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM), agents chargés de l'entretien, gardiens, cuisiniers, agents de salle de restauration, agents territoriaux d’animation et intervenants divers en langues, musique ou sports. Les besoins en personnel sont liés au nombre d’écoles et sont donc nettement plus importants que dans le second degré.

Les dépenses de fonctionnement représentent 32,7 % des dépenses avec 6 milliards d’euros, celles d’investissement, 16,2 % avec 3 milliards d’euros.
Les communes ont la responsabilité de la construction, l’équipement, l’entretien et le fonctionnement des écoles. À ce titre, elles ont dépensé 11,9 milliards d’euros, dont 6,3 milliards pour le personnel. L’entretien et le fonctionnement des écoles totalisent 3,3 milliards d’euros. En investissement, la dépense se chiffre à 2,4 milliards d’euros. Les communes peuvent également participer au financement d’établissements du second degré ou d’enseignement supérieur localisés sur leur secteur.

Viennent s’ajouter les dépenses de restauration scolaire, service facultatif pour les communes, qui s’élèvent à 3,2 milliards d’euros en 2016. Les communes assurent elles-mêmes ce service ou le délèguent à des sociétés de restauration privée. Aux frais de nourriture et de préparation, s’ajoutent les frais de personnel d’encadrement des enfants, les personnels de l’Éducation nationale pouvant y participer. Les municipalités définissent la contribution des familles : prix fixes ou modulés selon les ressources ; elles n’ont pas le droit de faire de bénéfices sur la cantine.

En complément des départements, les communes participent à l’organisation des transports scolaires, à l’intérieur des périmètres de transports urbains. Cette activité leur a coûté 505 millions d’euros en 2016.

Les communes ont également la charge des établissements extrascolaires d’enseignement public artistiques tels que les conservatoires municipaux d’art lyrique, de musique et de danse. Elles assurent pour ces établissements toutes les dépenses d’entretien, de gestion et de fonctionnement général, les frais d’examen et la rémunération des personnels enseignants permanents ou auxiliaires. En 2016, les communes ont consacré directement ou sous forme de subventions 1,5 milliard d’euros aux enseignements artistiques (8 % de leur dépense d’éducation).

L’année 2013 révèle une augmentation de 1 milliard d’euros de la dépense d’éducation des communes, due en partie à la revalorisation des personnels de catégorie C, à la politique de scolarisation des enfants de moins de 3 ans et au début du passage aux nouveaux rythmes scolaires. Depuis 2013, les communes diminuent leurs dépenses d’éducation, et ajustent la structure de leurs dépenses : la part des dépenses de personnel a augmenté de 6 points entre 2012 et 2016, alors que celle pour l’investissement a reculé de 5 points.

5. La dépense d'éducation des communes par activité, établissement et nature de dépenses en 2016 (en millions d'euros)

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La part de l’éducation dans les dépenses totales des régions : état des lieux avant le passage au nouveau découpage régional

Les 10 milliards d’euros dépensés par les régions pour l’éducation en 2015 représentent 43 % de leur dépense totale. L’éducation est ainsi le premier poste de dépenses des régions, sauf pour la Martinique, La Réunion et la Corse où elle arrive en deuxième position, après les transports.

Trois régions y consacrent la moitié de leurs dépenses : Haute-Normandie, Champagne-Ardenne et Poitou-Charentes alors que la part de l’éducation est inférieure à 37 % dans les régions d’outre-mer et la Corse. La dépense d’éducation concerne la formation initiale et la formation continue (respectivement 25 % et 18 % de la dépense totale).

(Au sens de la classification des fonctions des régions, la formation continue regroupe formation professionnelle, apprentissage et formation sanitaire et sociale).

Quatre régions de la moitié Nord de l’Hexagone font un effort financier particulier en faveur de la formation initiale en y allouant près de 30 % de leur dépense totale : Champagne-Ardenne, Franche-Comté, Haute-Normandie et Lorraine. Les régions Haute-Normandie et Champagne-Ardenne consacrent également une part importante de leur dépense totale à la formation continue (près d’un quart), de même que les régions Pays de la Loire et Poitou-Charentes. À l’inverse, dans quelques régions de métropole, les dépenses d’éducation représentent relativement peu dans le total, pour la formation tant initiale que continue (Corse, Picardie, Limousin et Midi-Pyrénées).

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DÉFINITIONS ET MÉTHODOLOGIE

Le Compte de l’éducation mesure l’effort monétaire que la Nation consacre au système éducatif. Il constitue un compte satellite de la comptabilité nationale rassemblant, dans un cadre synthétique et cohérent, l’ensemble des flux relatifs aux dépenses d’éducation et à leur financement.

La dépense intérieure d’éducation (DIE) est la somme des dépenses suivantes effectuées en métropole et dans les DOM :
- les dépenses d’enseignement de type scolaire ou extrascolaire de tous niveaux effectuées dans les établissements publics ou privés ;
- les dépenses visant à organiser le système éducatif : administration générale, documentation pédagogique et recherche sur l’éducation, orientation ;
- les dépenses visant à favoriser ou accompagner la fréquentation des établissements scolaires : restauration et hébergement, médecine scolaire, transports scolaires ;
- les achats de livres, de fournitures scolaires, d’habillement demandés par les institutions scolaires.

Financeur final
L’approche retenue ici est celle de financeur final : dernier financeur, c’est-à-dire après déduction des transferts versés. Par exemple, lorsqu’une collectivité territoriale est maître d’ouvrage d’une construction scolaire, elle peut recevoir une subvention de l’État. La totalité de la dépense est affectée à cette collectivité territoriale, dernier financeur. Les dépenses attribuées à l’État ne prennent pas en compte la subvention versée.

Les résultats sont définitifs jusqu’en 2015, et provisoires pour 2016.

Pour les comptes définitifs, les données sur les collectivités territoriales sont issues de leurs comptes financiers. Les dépenses et recettes sont ventilées par nature et fonction selon les instructions comptables en vigueur. De la méthodologie appliquée pour le Compte de l’éducation peuvent résulter des différences avec les informations livrées par les institutions.

Le compte provisoire des collectivités territoriales est estimé à partir des évolutions des budgets primitifs ou d’indices de prix.

L’enseignement extrascolaire comprend notamment les activités des conservatoires (régionaux, départementaux ou municipaux) et des autres établissements dispensant de l’éducation non formelle (c’est-à-dire qui ne délivre pas de diplômes ou de certifications reconnus nationalement).


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