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dimanche 5 mars 2017

Politique éducative : l'échec du New Public Management

Le métier d’enseignant
en Angleterre, aux Pays-Bas et en Suède

Les voies sinueuses d’une professionnalisation
Florence Lefresne et Robert Rakocevic
Éducation et Formations, n° 92
12.2016





Marqué par l'autonomie locale, la responsabilisation, l'individualisation des carrières, le haut niveau de formation des enseignants, le New Public Management (NPM) apparaît en France comme le modèle à suivre pour beaucoup de candidats à l'Élysée et de nombreux think tank.  C'est le modèle qui devrait permettre d'améliorer rapidement les résultats de l'École grâce à des enseignants mieux formés, mieux impliqués, mieux dirigés.  Mais qu'en est-il vraiment ? Florence Lefresne et Robert Rakocevic ont décidé d'aller y voir de près en étudiant le cas des trois pays européens qui ont le mieux appliqué les principes du NPM : la Suède, l'Angleterre, les Pays Bas. Trois pays où, au final, les promesses ne sont pas tenues.

Le New Public Management a-t-il vraiment réussi à faire apparaître un nouvel enseignant plus efficace ?  Lors du séminaire de D. Fougère et A. Van Zanten au LIEPP de Sciences Po, le 28 février, Florence Lefresne et Robert Rakocevic, DEPP et Paris-Descartes, ont présenté une analyse également publiée dans un numéro d'Éducation & formations (n°92, décembre 2016).

« En toile de fond de ce nouveau modèle du  New Public Management, on trouve le client à la place de l'usager, la recherche d'efficience, le contrat à la place du fonctionnaire », explique F. Lefresne. « C'est une nouvelle figure de l'enseignant qui est proposée, avec de nouvelles compétences. Un enseignant multicompétent, qui maîtrise les TICE, sait gérer l'hétérogénéité, expert, constructeur de la culture d'établissement et près des usagers ».

Cette figure du nouvel enseignant émerge-t-elle dans les pays qui ont tout fait pour installer le New Public Management ? A-t-on vraiment amélioré le recrutement des enseignants en les rendant plus efficaces et plus adaptés au contexte local ? Retient-on ces employés plus qualifiés en mobilisant les leviers de la décentralisation ? Améliore-t-on in fine la qualité du service éducatif ? Le nouveau paradigme tient-il ses promesses ?

Florence Lefresne et Robert Rakocevic sélectionnent trois pays qui sont emblématiques de cette évolution : la Suède, l'Angleterre et les Pays-Bas.

Aux Pays-Bas on a privatisé la gestion des écoles publiques.

En Suède la réforme est allée très loin puisque les écoles ont acquis un haut niveau d'autonomie et leur gestion a été municipalisée. Le statut de fonctionnaire des enseignants a éclaté. Ils sont devenus des employés privés. Les écoles ont été mises en concurrence avec des chèques éducation.

En Angleterre la barrière entre public et privé a disparu par le développement des academies et des free schools, écoles publiques mais autonomes et gérées de façon privée.

En modifiant les conditions de recrutement des enseignants, en repoussant leur formation de la licence au master a-t-on changé la sociologie des professeurs ? Les deux chercheurs montrent que les nouveaux enseignants entrent dans le métier deux années plus tard et que la féminisation a progressé.

Mais ce qu'observent Florence Lefresne et Robert Rakocevic, c'est d'abord le développement de la pénurie d'enseignants dans ces pays. Ainsi 71 % des enseignants hollandais travaillent dans des établissements dont le chef d'établissement déclare manquer d'enseignants qualifiés et 22 % des enseignants de maths déclarent ne pas avoir été formés à cet enseignement. En Angleterre c'est respectivement 46 et 6 %. En France, où le système dominant est encore traditionnel c'est 32 et 4.

La proportion d'enseignants qui abandonnent le métier a fortement augmenté en lien avec des salaires qui sont inférieurs aux salaires moyens du privé à diplôme égal. Le sentiment de dévalorisation des enseignants est fort : dans les trois pays moins de 40 % des enseignants s'estiment valorisés dans la société. En Suède on est en dessous de 10 %.

On observe en même temps une baisse du niveau des enseignants. En effet, face à la pénurie du recrutement des enseignants, les trois pays ont dû mettre en place des stratégies parallèles. En Suède on a largement eu recours à des enseignants immigrés et à des professeurs du secondaire pour enseigner au primaire. En Angleterre on a cherché à attirer des étudiants en leur donnant des primes importantes, par exemple en maths. Autrement dit la promesse d'enseignants mieux formés n'a pas pu être tenue.

Dans les trois pays l'évaluation des enseignants est confiée au chef d'établissement. Résultat, selon TALIS, les enseignants des trois pays sont moins nombreux que la moyenne des pays OCDE à déclarer des effets bénéfiques de cette évaluation. Les tentatives de lier la rémunération des enseignants à leur performance individuelle a aussi généré des problèmes. Si en Suède, la mesure a été acceptée, en Angleterre il y a eu des grèves puissantes contre la paye au mérite et aux Pays Bas les mesures ont dû être fortement atténuées sous pression syndicale.

Au final l'élévation de la performance n'est pas rendez-vous. « En Angleterre, des inquiétudes sur l’incapacité des élèves de 15 ans à dépasser la moyenne des résultats au test PISA rencontrent un large écho médiatique. En Suède, les résultats des élèves à PISA, en baisse sensible, sont cités dans l’argumentaire de plusieurs réformes récentes. Aux Pays-Bas, les résultats à PISA restent parmi les meilleurs en Europe : le débat porte ici davantage sur la proportion relativement faible d’élèves parmi ceux qui arrivent en tête du peloton international », écrivent les deux chercheurs.

En conclusion, Florence Lefresne et Robert Rakocevic interrogent les effets du New Public Management sur l'École. « De quelle professionnalisation parle-t-on quand les professionnels ne sont pas associés à la redéfinition de leurs conditions de travail ? », demandent-ils. Ils soulignent la question de légitimité posée par ces politiques auxquelles s'opposent la profession. L'autre question concerne le recrutement : comment concilier élévation des exigences dans la formation et pénurie d'enseignants ? Plus on élève le niveau de formation et d'exigence plus on donne aux étudiants d'opportunités de travailler dans un autre secteur.

Alors que les idées d'autonomie, d'élévation du niveau de formation, de régionalisation, de contractualisation des relations établissement-État, de renégociation du statut et des conditions de travail des enseignants se banalisent dans le discours des politiques et des médias, le travail de Florence Lefresne et Robert Rakocevic nous montre que cette voie prometteuse mène à des impasses.

François Jarraud

Sur l'échec suédois


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